中央轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)紀錄背后

　　中國新聞周刊記者/陳惟杉

　　發(fā)于2023.5.22總第1092期《中國新聞周刊》

　　根據(jù)今年中央財政預算，2023年中央對地方轉(zhuǎn)移支付預算數(shù)為100625億元，相比去年執(zhí)行數(shù)增長3.6%，首次突破10萬億元關口。近十年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)不斷攀升，從2013年不足5萬億元上漲至逾10萬億元。

　　由于各省份財政收入存在差異，中央為實現(xiàn)各個地方的公共服務水平均等，轉(zhuǎn)移支付制度一直在我國的財政制度中扮演著重要角色。

　　財政部部長劉昆表示，今年要實施“積極的財政政策”，而“積極”的表現(xiàn)之一便是“在推動財力下沉上加力，進一步增強中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，并向困難地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)傾斜”。

　　當下人們關注中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，不僅在關注創(chuàng)紀錄的數(shù)字，也在關注數(shù)字背后的地方收支矛盾以及央地關系的變遷。

　　四川、河南“進賬”排前兩位

　　“中央對地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)突破10萬億元確實引人關注，但從相對值來看，其始終占據(jù)中央財算支出七成左右，并未明顯增長�！敝袊�人民大學財政金融學院財政系主任呂冰洋教授告訴《中國新聞周刊》。

　　其實分稅制改革后，轉(zhuǎn)移支付一直占據(jù)中央財政支出的“大頭”。不過相比疫情暴發(fā)前數(shù)年，2020年以來，轉(zhuǎn)移支付占中央財政支出比例小幅攀升，從不足七成到穩(wěn)定在70%以上。

　　以2022年為例，中央對地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)約為9.7萬億元，當年地方公共預算支出超過22萬億元，轉(zhuǎn)移支付占比超四成。

　　中央財經(jīng)大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云告訴《中國新聞周刊》，轉(zhuǎn)移支付的存在，由財政體制所決定，分稅制改革后，稅收收入集中于中央，轉(zhuǎn)移支付成為中央支持地方財力最重要的杠桿。

　　自2015年財政部公布中央對地方轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)情況以來，四川、河南獲得的資金量一直排在前兩位。兩省合計獲得的一般公共預算轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，通常占當年總數(shù)10%以上。2023年，中央給四川的轉(zhuǎn)移支付預算為5882.5億元，給河南的則為5095億元。

　　排在第三至第六位的多為湖南、湖北、河北、云南四省。今年轉(zhuǎn)移支付預算超過4000億元的省份，仍然有湖南、湖北，河北則是接近4000億元。相比之下，上海、浙江、天津等省份轉(zhuǎn)移支付預算不足千億元。這樣的省際分配結果并不意外。

　　中央對地方的轉(zhuǎn)移支付主要由兩部分構成，一般轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付，前者占比約九成。一般轉(zhuǎn)移支付主要用于保證各省份公共服務均等化，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)相比發(fā)達地區(qū)獲得的一般轉(zhuǎn)移支付額度更高，因其收入不足以支持公共服務支出。今年一般轉(zhuǎn)移支付中的均衡性轉(zhuǎn)移支付同比增長10.3%。

　　“保證公共服務均等化是一般轉(zhuǎn)移支付的第一要務，當下聚焦于滿足‘三�！�( �；�本民生、保工資、保運轉(zhuǎn))支出需要。”喬寶云告訴記者，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的分配并非“隨心所欲”，雖然尚未立法，但是按照公式計算得出的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)進行分配，主要考慮了地方公共服務必要支出、收入等因素。

　　以2023年中央向地方轉(zhuǎn)移支付的基本養(yǎng)老金預算為例，預算共計9277.63億元，獲得資金最多的是四川，達到1023.18億元，其次是遼寧(938.32億元)、湖北(739.77億元)、河南(721.84億元)、黑龍江(713.16億元)。

　　根據(jù)說明，基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付的分配邏輯都是與地方離退休人數(shù)掛鉤，再向中西部地區(qū)有所傾斜。比如基本養(yǎng)老金中的“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險補助經(jīng)費”，對中西部地區(qū)是全額補助，對東部地區(qū)則只給予50%的補助。

　　第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，四川流出人口數(shù)量超千萬，而流入人口數(shù)量僅有259萬。這使得老齡人口占比較高，在2021年四川參加養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)職工中，在職和離退人員的比例為2.25：1，也就是說，這個比例不僅遠低于廣東、福建等地，也低于全國的平均水平2.65：1。

　　顯然，伴隨地方政府收支矛盾加劇，中央轉(zhuǎn)移支付的角色愈發(fā)重要。但是，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的增長是否可持續(xù)？這涉及到中央對地方轉(zhuǎn)移支付的錢從哪里來。

　　“除去稅收收入，重要來源便是財政赤字。因此，討論中央對地方轉(zhuǎn)移支付增長是否可持續(xù)，本質(zhì)便是討論財政赤字是否可持續(xù)�！眴虒氃平忉�，赤字率上升是因為經(jīng)濟下行壓力增大，中央政府以此平抑經(jīng)濟波動，但是如果經(jīng)濟持續(xù)下行，赤字必然難以持續(xù)。反之，如果通過提高赤字率，進而增加中央對地方的轉(zhuǎn)移支付額度，起到提振經(jīng)濟的作用，赤字便可以持續(xù)。

　　喬寶云認為，這對于中央政府而言是兩難選擇，而在經(jīng)濟正在復蘇的當下，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付必不可少。

　　地方政府收支矛盾難解

　　財政部數(shù)據(jù)顯示，去年全年地方一般公共預算本級收入同比下降2.1%，而一般公共預算支出比上年增長6.4%。分省份來看，共有21個省份財政收入同比下降，僅有5個省份實現(xiàn)增長，多為山西、內(nèi)蒙古、陜西等資源型省份。

　　在地方政府收支矛盾加劇的背景下，地方財政自給率下降，愈發(fā)依賴中央轉(zhuǎn)移支付填補收入與支出的缺口，這是中央對地方轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)下紀錄背后的現(xiàn)實矛盾。

　　今年2月，中國財政科學研究院發(fā)布《2022年地方財政經(jīng)濟運行調(diào)研報告》(下稱《報告》)�！秷蟾妗诽峒埃�由于地方本級收入受到明顯沖擊，地方更加依賴中央對地方轉(zhuǎn)移支付來維持基本運轉(zhuǎn)。

　　最直觀的體現(xiàn)便是地方財政自給率的進一步下滑。2022年地方財政自給率(地方本級一般公共預算收入/地方一般公共預算支出)為48.4%，比上一年下降4.3個百分點，自2014年的高點已經(jīng)降低了10.3個百分點。

　　《報告》顯示，2022年，只有資源型省份的財政自給率在提高，東北、東部沿海地區(qū)降幅最大。山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆四個資源型省份的財政自給率較2021年提高3個百分點左右，主要由于2022年大宗商品價格維持相對高位。東北和東部沿海地區(qū)的財政自給率降幅高于其他地區(qū)，其中受疫情沖擊較大的上海、吉林兩地降幅最大，分別為11.2個百分點、9.9個百分點。

　　應該如何看待地方財政自給率下降？

　　“在經(jīng)濟下行壓力較大時，地方財政收入下降，支出相對剛性，必然帶來財政自給率下降�！眴虒氃浦赋�，一般公共預算支出更多指向公共服務，而公共服務水平難言降低，當經(jīng)濟面臨波動性困難，就需要中央擴大轉(zhuǎn)移支付額度予以平抑。

　　“不過，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付相當于‘輸血’，終究需要提升地方‘造血’功能，藥不能當飯吃�！眴虒氃埔蔡嵝眩�地方財政自給率也是財政制度設計的結果�！巴ㄟ^調(diào)整財政制度設計，可以提高地方財政自給率，比如極端情況下，地方財政自給率提升到100%，中央財政支出如何保障？因此不宜過高看重財政自給率單一指標的意義�！�

　　“財政自給率也并非衡量財政健康程度的唯一指標，另一個非常重要的指標便是財政質(zhì)量，即稅收收入占財政收入的比重，如果罰款等非稅收入占比較高，也很難說明是‘財政健康’�！彼�認為，鑒于地方財政自給率同時受到財政制度設計與短期經(jīng)濟波動的影響，財政質(zhì)量可能是衡量財政健康程度更重要的指標。

　　在地方政府“增收減支”的努力中，非稅收入確實扮演重要角色。2022年，全國非稅收入達3.7萬億元，同比大增24.4%。一些省份的非稅收入增幅更是遠高于稅收收入增幅，如江蘇非稅收入增幅高達33.2%，稅收同口徑下降5.4%。

　　而從今年一季度的情況來看，地方財政收入正在整體好轉(zhuǎn)。財政部最新數(shù)據(jù)顯示，今年一季度，全國地方一般公共預算本級收入34738億元，同比增長5%。這一增速較前兩個月提高3個百分點。

　　各地正陸續(xù)公布一季度財政收支情況，多數(shù)省份實現(xiàn)增長，但僅有河南、寧夏等少部分省份實現(xiàn)10%以上的高速增長。此外，還有陜西、海南等財政收入下滑的情況。

　　資源型省份陜西去年一季度財政收入同比增長約34%，而在去年同期高基數(shù)以及今年煤炭等價格下降等因素影響下，今年一季度陜西一般公共預算收入完成922.45億元，下降4.46%。

　　盡管進入2023年，伴隨疫情結束，經(jīng)濟恢復增長，各省份卻仍然對財政收入增長預期較為謹慎，多數(shù)預計財政收支矛盾依然突出、繼續(xù)保持緊平衡狀態(tài)，有18個省份將2023年財政收入預期增速定在4%~6%。

　　如2022年財政收入下降2.1%的上海雖然擁有基數(shù)較低的優(yōu)勢，但仍然認為，經(jīng)歷疫情沖擊后，企業(yè)經(jīng)營持續(xù)承壓、保鏈穩(wěn)鏈持續(xù)承壓、穩(wěn)崗就業(yè)持續(xù)承壓，財政增收基礎還有待進一步穩(wěn)固。

　　顯然，地方政府收入增長、收支矛盾緩解與經(jīng)濟運行狀況緊密相連，在經(jīng)濟持續(xù)回升前景仍不明朗的當下，地方政府也難言收支矛盾緩解，對于中央轉(zhuǎn)移支付的依賴仍將持續(xù)，這也是今年中央對地方轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)下紀錄的重要原因。

　　“下放”與“集中”如何平衡

　　如何讓有限的轉(zhuǎn)移支付使用效率更高是另一個重要問題。其實，在中央對地方轉(zhuǎn)移額度不斷攀升的背后，結構也在發(fā)生改變，一般性轉(zhuǎn)移支付占比不斷提高。

　　呂冰洋告訴記者，2000年之后，專項轉(zhuǎn)移支付曾經(jīng)占比較高，多在30%~40%之間，甚至一度達到44%左右的高位。專項轉(zhuǎn)移支付自然有其優(yōu)勢，但弊端同樣明顯。“各個部門對口管理相應的專項轉(zhuǎn)移支付項目，導致資金使用管理碎片化，容易發(fā)生‘跑冒滴漏’。特別是專項轉(zhuǎn)移支付按照項目分配，信息傳遞鏈條過長，在上下級信息不對稱較為明顯的情況下，導致資金配置效率損失�！�

　　而為了簡化信息，我國幾乎每個縣都貼有一些標簽，例如扶貧開發(fā)重點縣、糧食生產(chǎn)大縣、生態(tài)建設示范縣、“奶牛之鄉(xiāng)”“水稻之鄉(xiāng)”等等。下級政府貼上這些標簽，可以有利于他們吸引上級政府的注意，并爭取相應的轉(zhuǎn)移支付資金。

　　2015年，國務院印發(fā)《關于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，核心之一便是完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度。

　　2016年以后，我國開始推動財政事權改革，相應的帶來了支出責任改革。特別是2018年以后，推動了包括交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生等各個領域的財政事權與支出責任改革，這便涉及中央和地方共同財政事權與支出責任劃分的問題，因此2019年增設共同財政事權轉(zhuǎn)移支付，成為一般性轉(zhuǎn)移支付的重要組成，當年規(guī)模便達到3.9萬億元。

　　呂冰洋告訴記者，如今一般性轉(zhuǎn)移支付可被分解為均衡性轉(zhuǎn)移支付與共同財政事權轉(zhuǎn)移支付。不過與一些國家將轉(zhuǎn)移支付分為有條件轉(zhuǎn)移支付與無條件轉(zhuǎn)移支付不同，一般性轉(zhuǎn)移支付并非無條件轉(zhuǎn)移支付。其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付地方擁有自主使用權，而共同財政事權轉(zhuǎn)移支付要求財政資金用于相應財政事權上。

　　“轉(zhuǎn)移支付制度設計需要在調(diào)動地方積極性與提高資金配置效率之間尋找到平衡，如果轉(zhuǎn)移支付資金地方無條件使用，雖然可以調(diào)動地方積極性，但是資金可以依據(jù)地方政府偏好配置，流向更能體現(xiàn)地方政府政績的方向。”呂冰洋分析。

　　“由于地方一直有著對轉(zhuǎn)移支付資金擁有更多自主權的呼聲，因此一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模在擴大，而專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模則在縮小。”喬寶云認為，轉(zhuǎn)移支付制度設計的基礎是中央與地方事權與支出責任的劃分，以及收入劃分的框架。對于地方收入與支出的差額，通過中央對地方的轉(zhuǎn)移支付來彌補。

　　正因為如此，每一次中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整背后都是一次央地關系的調(diào)整。

　　除去中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，各個省份對下轄市、縣的轉(zhuǎn)移支付安排不盡相同，并從去年開始進入密集調(diào)整期，希望在財力“下放”與“集中”之間取得平衡，以應對更基層的財政困難。

　　2022年6月國務院辦公廳公布《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》(下稱“指導意見”)，核心內(nèi)容之一是強化省級調(diào)控統(tǒng)籌能力，尤其在基層“三�！眽毫�較大以及區(qū)域間人均支出差距較大的地區(qū)，通過提高省級收入分享比例，集中更多財力用于對市縣轉(zhuǎn)移支付，緩解基層財政困難。

　　近年，如同中央加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度一樣，省級財政也在加大對市縣級財政的轉(zhuǎn)移支付力度。2022年吉林、黑龍江等省級財政向市縣級的轉(zhuǎn)移支付增幅均達到歷史最高。云南也提出，2023年還將最大限度加大轉(zhuǎn)移支付，特別是一般性轉(zhuǎn)移支付力度。

　　在此背景下，《指導意見》提出的提高省級收入分享比例就顯得至關重要。如湖北便提出，適當增強省級財政的宏觀調(diào)控能力，推進省以下財政體制改革，進一步優(yōu)化省級分享收入范圍、標準和比重，加強省級各類資金資產(chǎn)資源統(tǒng)籌，完善省與市縣財政事權和支出責任劃分。

　　喬寶云告訴記者，增加省級政府對財政的調(diào)控能力，也是在經(jīng)濟下行壓力較大時增強省級政府處理問題的能力�！笆〖壵�府集中還是下放更多財力并非沒有爭論，如今強調(diào)集中，也是為了更有效地應對經(jīng)濟下行壓力之下的復雜局面，但是各個省份也需要平衡好自身‘輸血’能力與基層‘造血’能力，將財力下放，以便能更好地培育地方‘造血’功能。”

　　記者也注意到，省以下財政體制改革的側重點并非全部是“集中”，海南便提出，從2023年起將更多稅收讓利給市縣，提高市縣財政自給率。

　　呂冰洋認為，指導意見僅是“指導”，并非嚴格要求省級政府照此行事，因為各個省份情況差異較大�！皬呢斦�支出責任來看，下移是整體趨勢，這也是導致一些縣鄉(xiāng)財政困難的原因。省級政府在財權安排上會統(tǒng)籌考慮調(diào)動地方積極性與風險分擔問題，表現(xiàn)為財權下放或集中這樣截然不同的取向。比如針對一些收入波動較大的稅種，省級政府會將該稅種收入上收，再通過轉(zhuǎn)移支付的方式劃撥地方，等于省級政府承擔了財政收入波動的風險，更好地保障地方財力。”

　　《中國新聞周刊》2023年第18期

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